Rétrécissement drastique programmé des budgets et verdissement à tous les étages de la réforme
Pour de nombreux pays de l’Union Européenne, et plus particulièrement pour un petit nombre d’entre eux (Luxembourg, Suède, Finlande, etc.), le soutien de la PAC représente une part très importante des revenus des agriculteurs. Pour autant, et en dépit de cet apport sensible, les revenus agricoles restent, dans une écrasante majorité des cas, très nettement inférieurs aux revenus moyens du travail dans les pays européens.
Soutien moyen de la PAC dans le revenu annuel des agriculteurs des 28 pays de l’UE et comparaison avec les salaires moyens de l’économie totale
Le « double impact » du Brexit
La question des ressources et du budget est donc une question fondamentale pour le fonctionnement de la seule grande politique actuelle commune de l’UE. Et les acteurs du monde agricole européen sont précisément très inquiets de voir l’UE rogner des budgets qui restent vitaux pour nombre d’entre eux.
Parmi les grands changements de la PAC à l’horizon 2020, figurent en première place les conséquences du Brexit sur le budget global de l’Union Européenne avec, en premier lieu, l’impact certain du retrait de la quote-part britannique sur le budget agricole commun : pour l’eurodéputé Éric Andrieu, les coupes présentées aux Parlementaires européens par la Commission dans la proposition (mai 2018) de budget 2021-2027, concernant notamment la Politique agricole commune, sont nettement plus élevées qu’annoncées. « Rapporté en Euro constant et à 27 États-Membres, il s’agit ni plus ni moins d’une baisse de 17% du budget de la PAC, dont 14% pour le seul premier pilier ! », explique le porte-parole des sociaux-démocrates européens à l’Agriculture et au développement rural.
La proposition de la Commission pour le Cadre financier pluriannuel 2021-2027 comprend 365 milliards d’Euros pour la PAC. Cette somme comprend 265,2 milliards d’Euros pour les paiements directs, 20 milliards d’Euros les mesures de soutien du marché (FEAGA) et 78,8 milliards d’Euros pour le développement rural(FEADER).
La PAC constitue depuis longtemps la politique européenne essentielle, prioritaire et seule véritable politique commune co-assumée par l’ensemble des États-Membres. Dès lors que l’un de ces Membres quitte l’Union, le budget agricole commun est inévitablement exposé à une révision à la baisse, dans une mesure d’autant plus grande que l’Etat-Membre sortant (en l’occurrence le Royaume-Uni) était un contributeur positif au budget de la PAC (c’est-à-dire que la contribution britannique était supérieure au total des aides reçues par les agriculteurs britanniques). C’est le double impact du Brexit, avec l’arrêt de la contribution britannique au budget agricole commun d’une part et la disparition du solde positif « laissé » jusque-là par les contributeurs britanniques dans les caisses de l’Europe d’autre part…
Puisque les différentes aides sont – bien évidemment – calculées en fonction du budget général, il faut garder présent à l’esprit le fait que les États-Membres ont clairement et définitivement rejeté l’idée d’une hausse des contributions nationales au budget de la PAC pour compenser la sortie du Royaume-Uni du dispositif européen.
Impossible, donc, d’échapper à une baisse des ressources.
De « nouveaux » secteurs éligibles ?
Pour compenser le Brexit, et financer les nouvelles priorités, la Commission avance une proposition officielle de réduction de 5% du budget de la Politique Agricole Commune (PAC), en euros courants. La deuxième conséquence de cette contraction, c’est le risque pour un certain nombre de productions bénéficiant d’aides couplées de voir le soutien à leur activité diminuer. La tomate transformée est dans ce cas, pour laquelle des aides sont versées au Portugal, en Espagne, en France, en Italie, en Grèce, à Malte, en République Tchèque, en Hongrie, en Slovaquie, en Pologne, etc. À partir du moment où le budget de la PAC diminue (de 15 à 17% environ selon les estimations du moment) du fait des politiques européennes et du choix du Royaume-Uni de quitter l’Union, chaque enveloppe nationale – part de l’enveloppe européenne agricole totale – est nécessairement appelée à diminuer : pour l’heure, il n’est pas possible de savoir comment évolueront les systèmes, l’Union Européenne ne rentrant pas dans ce débat et laissant à chaque pays le soin de gérer son enveloppe nationale. La question est donc de savoir si toutes les aides couplées feront l’objet d’une même diminution égalitaire ou si la future répartition nécessitera l’ouverture de débats aussi difficiles et chronophages qu’ils l’avaient été en 2007. En tout état de cause, les contextes économiques, commerciaux, techniques ou sociaux qui avaient justifié certains arbitrages lors des précédentes réformes ont énormément changé et les discussions s’orientent aujourd’hui différemment, alors même que les négociations au niveau européen ne sont pas terminées et qu’aucune décision n’est arrêtée.
A côté de ces premiers aspects, un autre élément doit être pris en compte : un certain nombre de productions qui n’avaient pas été retenues dans le dispositif des aides couplées de la dernière réforme de la PAC en 2013, demandent aujourd’hui à bénéficier de ces régimes d’aides. L’émergence de ces « nouveaux prétendants » renvoient les partenaires des négociations agricoles au futur de leurs propres secteurs, généralement des productions végétales qui bénéficiaient jusqu’à ce jour d’aides couplées : l’entrée de nouvelles productions végétales directement dans la « sous-enveloppe » nationale des aides couplées se traduira nécessairement par un rétrécissement des aides allouées aux secteurs déjà éligibles, une situation à laquelle les acteurs actuels sont peu favorables. A ce jour, rien dans ce cadre général qui relève des décisions nationales n’est véritablement arrêté.
Communication de la Commission à l’intention du Parlement européen, du Conseil européen, du Comité économique et social européen et du Comité des régions : Cadre financier pluriannuel 2021-2027
Des transferts du 1er au 2ème pilier
Il est en revanche définitivement clair que le cadre de la réforme de la PAC prévoit un transfert important – et donc très impactant – des crédits du premier pilier (schématiquement, tous les postes en rapport avec les aides directes (les droits à paiement unique (ex-DPU), les aides couplées, le soutien aux filières, etc.) vers le deuxième plier, dédié au développement rural ; ce deuxième pilier a déjà bénéficié de transferts importants au cours de la dernière décennie, notamment en 2013 où pratiquement 15 % des crédits du premier pilier ont été réorientés vers le deuxième.
Dans la démarche actuelle de réforme, la Commission veut être encore plus exigeante : selon la direction du cabinet de Phil Hogan, le Commissaire européen à l’Agriculture, ce transfert du premier vers le deuxième pilier est d’ores et déjà acté, et le Parlement, relativement favorable à la politique du développement rural, ne s’y opposera pas ; la totalité des aides qui seront mises en œuvre, y compris celles du premier pilier, seront de plus en plus soumises au verdissement (éco-conditionnalité), au respect de règles agro-environnementales de plus en plus exigeantes voire contraignantes. Cela risque d’être encore plus vrai pour les aides couplées qui sont, de par leur fondement, quelque peu « dérogatoires » au régime des aides générales : en d’autres termes, leur maintien serait très probablement assujetti à l’observance de règles et pratiques agro-environnementales strictes. Ce verdissement de la politique agricole européenne sera très certainement la grande marque de la réflexion agricole européenne des prochaines années, qui influera de manière transversale sur tous les aspects de la réforme et de la PAC en général.
Globalement, les propositions de la Commission s’articulent autour d’un renforcement du ciblage des paiements directs : les nouveaux paiements directs se concentreront fortement sur le soutien aux petites et moyennes exploitations familiales ainsi que sur l’encouragement à l’installation des jeunes agriculteurs. Cette orientation qualitative passe par une proposition de réduction des paiements à partir de 60 000 Euros et de plafonnement pour les paiements supérieurs à 100 000 Euros par exploitation. Les paiements directs par hectare versés dans les différents États membres continueront à converger vers la moyenne de l’UE. Il est également proposé que les États-Membres rehaussent le niveau du soutien par hectare pour les petites et moyennes exploitations et qu’un minimum de 2% de l’allocation des paiements de soutien dans chaque États-Membres soit réservé spécifiquement pour aider les jeunes agriculteurs. La Commission demande également à chaque État-Membre de s’assurer que seuls les agriculteurs actifs – les « vrais agriculteurs » – bénéficient d’un soutien au revenu. Enfin, il est prévu que soit maintenu le dispositif de soutien supplémentaire (aides couplées) aux secteurs de produits spécifiques en difficulté, pour les aider à améliorer leur compétitivité, leur durabilité ou leur qualité.
Un calendrier compliqué
Un aspect intéressant voire décisif de cette réforme est le calendrier compliqué dans lequel elle s’inscrit. Des élections européennes (Parlement) auront lieu en mai 2019 (avec changement de la Commission en septembre 2019), qui seront suivies d’élections fédérales en Allemagne, l’un des deux grands pays financeurs de l’Union Européenne, l’autre étant la France ; les experts de la politique européenne font remarquer qu’il va être difficile de faire valider le cadre économique pluriannuel qui fournira les ressources financières du budget de l’UE – et a fortiori de la PAC après 2020 – par des équipes sortantes, tant au niveau du Parlement Européen qu’au niveau de l’Allemagne dont le « poids politique européen » n’est plus à démontrer. Toutes les discussions actuellement en cours autour de la réforme de la PAC sont soumises aux échéances et aux contraintes de ce calendrier électoral. Cela laisse à penser que le système de la PAC – tel qu’il fonctionne aujourd’hui – sera probablement prorogé jusqu’en 2021, voire plus tard, pour laisser le temps aux équipes entrantes de redéfinir le budget européen et les priorités de la nouvelle mandature.
De fait, les acteurs des différentes filières agricoles européennes – dont celles de la tomate – préfèrent miser sur le dispositif qu’ils connaissent, même imparfait et critiquable, que de s’engager dans une négociation de réforme adossée à un futur budget non seulement en baisse mais aussi potentiellement profondément remanié en termes de secteurs bénéficiaires.
On ne sait pas à ce jour quel sera le sort réservé « in fine » à la PAC – mais l’ensemble des experts concernés s’accorde à dire qu’il sera largement moins favorable à l’agriculture en général, en raison d’une part de l’effet mécanique du retrait du Royaume-Uni sur les finances de l’UE, mais aussi parce que les leaders politiques européens – Mme Merkel et M. Macron en tête – sont favorables à la mise en place, à côté de la Politique Agricole Commune, de deux autres Politiques prioritaires pour l’UE : une Politique Migratoire et une Politique de Défense européennes. Pour alimenter les finances de ces politiques, il faudrait que les contributions de chacun des États-Membres soient augmentées de 1,5 à 1,8%, ce que les vingt-sept États-Membres refusent. En l’état actuel des discussions, il n’est donc pas impossible que l’UE décide de mener ces nouvelles politiques communes à budget constant, ce qui aurait un effet encore plus réducteur sur la part du budget européen total dédié à la PAC. Il est dès lors légitime de la part des acteurs de ces dossiers de ne pas précipiter les discussions, et ce d’autant plus que les équipes en place ne seront probablement pas celles qui assumeront finalement la responsabilité de la définition, du financement et de la mise en œuvre de la PAC réformée.
Les filières agricoles européennes se dirigent donc vraisemblablement vers une période transitoire, alors que les discussions sont censées reprendre courant septembre par la saisine du Parlement. En l’état, les négociations ne sont pas suffisamment avancées pour qu’il soit possible de définir clairement les contours et résumer le futur contenu de la PAC 2020. Il est certain que la futur politique agricole sera plus « verte », sujette à un nombre accru de contrôles et il est probable - conséquence indirecte du retrait britannique et de la diminution du budget de la PAC – qu’elle intégrera un mécanisme de ciblage et de plafonnement des aides que les États-Membres s’étaient jusqu’à aujourd’hui refusé à mettre en place.
Une réforme très attendue, en Europe et ailleurs…
Dans sa proposition du 2 mai 2018, au chapitre « Ressources Naturelles et Environnement », la Commission explique que « la durabilité est un fil conducteur de l’action de l’Union dans de nombreux domaines différents […], le budget de l’UE est un facteur de durabilité.
La Commission propose une politique agricole commune réformée et modernisée, qui permettra de préserver un marché unique des produits agricoles pleinement intégré dans l’UE. Cette politique réformée […] mettra davantage l’accent sur l’environnement et le climat.
La politique réformée, dotée d’un budget de 365 milliards d’Euros (auquel s’ajoute un montant de 10 milliards d’Euros EUR prévu dans Horizon Europe pour soutenir la recherche et l’innovation […] et la bioéconomie), restera fondée sur deux piliers : les paiements directs en faveur des agriculteurs et le financement du développement rural. […] La Commission propose d’instituer un nouveau modèle de mise en œuvre, délaissant l’approche actuelle fondée sur la conformité, au profit d’une approche axée sur les résultats, afin d’atteindre des objectifs communs fixés au niveau de l’UE mais mis en œuvre avec plus de souplesse au niveau national. »
Pour certains commentateurs, la nouvelle PAC ne sera pas appliquée avant 2023. Mais, plus tôt ou plus tard, les effets des objectifs ambitieux que s’est fixés la Commission seront scrutés à la loupe tant par les acteurs concernés au niveau européen, notamment au sein de nos filières de tomate d’industrie, que par ceux des grandes filières concurrentes, aux États-Unis, au Brésil, en Chine, qui développent et augmentent leur propre budget en matière de politique agricole et alimentaire.
Pour la première fois depuis la mise en place d’un budget européen, la PAC ne sera plus la première politique européenne en volume budgétaire.
Sources : Commission Européenne, divers
Quelques données complémentaires
